Могла ли Украина потерять Крым в 1990-х годах?

В марте 2014 Российская Федерация осуществила оккупацию Крыма, апеллируя к тезису, что это «исконно русская земля».

Таким образом были нарушены правовые основы европейских границ послевоенного периода.

Действия России вызвали справедливое осуждение со стороны мирового сообщества.

 Одновременно, в среде украинского общества эта акция вызвала не только глубокий шок, но и непонимание, потому что значительная часть украинцев привыкла традиционно считать русских дружественным, и даже, братским народом, со стороны которого не допускала возможность агрессии. При этом достаточно легко забылось, что определенные попытки «забрать» у Украины Крым были осуществлены еще в первой половине 1990-х годов.

Правовое оформление межгосударственных отношений между Украиной и Россией началось в процессе распада СССР. Летом 1990 союзные республики приняли Декларации о государственном суверенитете. Эти первые государственные акты заложили основы для заключения будущих межгосударственных соглашений между Украиной и Россией. Первым таким договором, регулировавшим отношения между республиками во всех сферах деятельности, стал «Договор между Украинской Советской Социалистической Республикой и Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой» от 19 ноября 1990

6 статья Договора отмечала: «Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность Украинской Советской Социалистической Республики и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в ныне существующих в рамках СССР границах» 1.

Верховная Рада УССР своим Постановлением от 22 ноября 1990 ратифицировала Договор без замечаний. Одновременно при ратификации Договора на заседании Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1990 были сделаны определенные оговорки. Так, тогдашний министр иностранных дел Российской Федерации А. Козырев отметил, что этот договор рассчитан только на ситуацию, когда Украина и Россия существуют в рамках СССР. «Другое дело, - заявил он, - если возникнет вопрос о том, что граница будет не в рамках СССР» 2. Такие заявления свидетельствовали о том, что для российской стороны вопрос границ остается открытым и, что в случае распада Советского Союза она будет поднимать вопрос о возможном их просмотре. Дальнейший ход событий показал, что именно так и произошло.

Митинг в поддержку отмены Указа Президиума Совета СССР от 19 февраля 1954 года в Симферополе

Уже 23 января 1992 Верховный Совет Российской Федерации принял постановление «О решении Президиума Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Верховного Совета УССР от 26 апреля 1954 о выводе Крымской области из состава РСФСР». Данное постановление еще не содержало никаких оценок легитимности принятых решений высшими государственными органами СССР и УССР. Верховный Совет РФ только поручал комитетам международных дел и внешних экономических связей совместно с Министерством иностранных дел рассмотреть вопрос о конституционности этих решений. Российские депутаты также обращались в Верховную Раду Украины с предложением «рассмотреть вопрос о конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых 1954» 3. Таким образом на государственном уровне РФ поставила вопрос о необходимости двустороннего рассмотрения проблемы статуса Крыма.

Верховная Рада Украины отреагировала достаточно категорично. Украинский парламент отметил в своем заявлении от 6 февраля 1992 г., что расценивает эти действия как такие, которые могут дестабилизировать общественно-политическую ситуацию в Украине и России. В документе отмечалось, что Крым стал частью Украины в рамках тех политико-правовых структур, процедур и реалий, которые в то время существовали в бывшем СССР.

Все Постановление Верховного Совета Российской Федерации характеризовалось как таковое, которое противоречило статье 6 Договора между Украинской ССР и РСФСР от 19 ноября 1990 года, статье 5 Коммюнике о переговорах между делегациями РСФСР и Украины с участием делегации Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года, статьи 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года, Хельсинкскому Заключительному акту. Заявление констатировала, что Крым является «неотъемлемой частью Украины в статусе полноправной автономной республики» 4.

Однако позиция Верховной Рады Украины не была воспринята российской стороной. Уже 6 февраля 1992 Верховный Совет РФ решил продолжить работу по изучению правовой обоснованности решений 1954 г., для чего из числа депутатов была образована соответствующая комиссия5.

Результатом работы депутатской комиссии стало принятие Верховным Советом Российской Федерации 21 мая 1992 постановление «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по статусу Крыма, принятых 1954». Документ однозначно признал, что Постановление Президиума Верховного Совета РРСФСР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» от 5 февраля 1954 является «таковым, который не имеет юридической силы с момента принятия».

Второй пункт принятого документа предлагал учитывая «конституциирование последующим законодательством РРСФСР этого факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего договора от 19 февраля 1990 года, в котором стороны отказываются от территориальных претензий, и закрепление этого принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ» урегулировать вопрос Крыма путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма на основе волеизъявления его населения.

То есть, это Постановление четко гласило, что все принятые предварительные документы не являются для России беспрекословно легитимными и таковыми, что окончательно определяют государственно-правовой статус Крыма. Россия стремилась в дальнейшем к ревизии крымского вопроса.

Митинг за восстановление Автономной республики Крым

На следующий день Верховный Совет РФ выступил с «Заявлением Верховного Совета РСФСР в Верховной Раде Украины», в которой предоставлялись соответствующие разъяснения. Это довольно интересный документ, который по риторике и логике изложения аргументов очень напоминает Ультиматум Совнаркома Центральной Раде 4 декабря 1917 г., где в первом пункте признавалось право наций на самоопределение, а во втором - не признавалась Центральная Рада.

Так же и в Заявлении Верховного Совета РФ, с одной стороны отмечалось, что «вынося этот вопрос на заседание Верховного Совета Российской Федерации, мы ни в коем случае не преследуем задачу выдвижения каких-либо территориальных претензий к Украине, братскому украинскому народу», а с другой - констатировалось: «Сейчас в России распространяется и скрепляется общественное мнение о принятии эффективных средств по защите государственных интересов Российской Федерации, выдвигаются требования о правовой оценке решений, связанных с передачей Россией Украине Крыма».

В целом документ почему-то проблему статуса Крыма рассматривал в контексте проблем СНГ и оценивал ее как таковую, которая «расшатывает устои Сообщества».

В ответ Верховная Рада Украины 3 июня 1992 приняла «Заявление относительно решений Верховного Совета России по вопросу о Крыме», в котором однозначно утверждалось, что с юридической точки зрения Постановление парламента России не влечет правовых последствий для Украины и не влияет на ее территориальный «статус-кво». Само Постановление квалифицировалась как недружественный акт по Украине, а действия парламента России оценивались как попытка политического давления и акт политического шантажа в отношении Украины.

В Заявлении констатировалось, что действия Верховного Совета Российской Федерации противоречили семи из десяти принципов хельсинского Заключительного акта, которые получили название «десять заповедей мира» или «хартия мирной жизни Европы». Показательно, что в этом Заявлении Верховная Рада Украины непосредственно обращала внимание государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (название Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1995 г.), постоянных членов Совета Безопасности ООН и международного сообщества на недопустимость политики отмалчивания в явных случаях объявления территориальных претензий к Украине со стороны России. Заявление украинского парламента расценили такое замалчивание как политику переноса югославского варианта событий на земле Украины8.

Митинг Народного Руха Украины в Симферополе

Понятно, что обмен подобными документами не решил спорного вопроса. Следующий 1993 сказался дальнейшим ростом напряженности. На этот раз остроту приобрел вопрос статуса города Севастополя. В Верховном Совете РФ была создана рабочая комиссия, задачей которой было изучение историко-правовых аспектов статуса города Севастополя.

Кроме депутатов в комиссии были привлечены ученые и сотрудники двадцати научных, государственных и общественных учреждений, в том числе и Института государства и права РАН. Создание подобной комиссии имело целью подвести «научные основания» территориальных претензий России к Украине относительно Крыма.

Опираясь на выводы комиссии 9 июля 1993 Верховный Совет РФ принял Постановление «О статусе города Севастополя». Постановление однозначно определяло «российский федеральный статус города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 года». Исходя из этого государственным органам РФ предоставлялись конкретные задачи.

В частности, Совет Министров должен в короткий срок разработать государственную программу обеспечения статуса города Севастополя, Центральный банк России должен был предусмотреть финансирование соответствующих статей бюджета города Севастополя через свои отделения, Комитет Верховного Совета РФ по конституционному законодательству - подготовить проект закона о закреплении в Конституции РФ федерального статуса города Севастополя. К тому же, «с целью недопущения политической напряженности», Правительства Украины предлагалось отозвать из города подразделения спецчастей9.

Принятием такого Постановления Верховный Совет РФ фактически вмешивался во внутренние дела Украины. Поэтому соответствующей была и реакция украинского парламента. 14 июля 1993 р. Верховная Рада Украины приняла Постановление «О постановлении Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя». Здесь Постановление Верховной Рады РФ квалифицировалось как агрессивный политический акт российских парламентариев против Украины. Получалось, что оно «противоречит нормам международного права, обязательствам, которые Россия взяла на себя как член ООН, ОБСЕ и других международных организаций, двусторонним договорам между Российской Федерацией и Украиной и направлена ​​на нарушение территориальной целостности и суверенитета Украины» 10.

Позицию Украины по этому вопросу поддержало международное сообщество. С соответствующим заявлением 20 июля 1993 выступил Председатель Совета Безопасности ООН Дэвид Хенни. Кроме того, он заявил, что «приветствует также позицию, которую заняло Министерство иностранных дел РФ от имени Правительства Российской Федерации», которая заключалась в том, что, по словам постоянного представителя Российской Федерации при ООН, «принятое 9 июля 1993 постановление Верховной Рады Российской Федерации «О статусе города Севастополя» расходится с линией Президента и Правительства Российской Федерации».

Дело заключалось в том, что именно тогда в России наблюдалось противостояние между Президентом Борисом Ельциным и российским парламентом, что мешало выработке общих позиций. Можно утверждать, что наличие этого противостояния помешало активизации политических действий РФ по реализации постановлений Верховного Совета РФ относительно статуса Крыма и города Севастополя.

На ход российско-украинского конфликта влияли как внешнеполитические, так и внутренние факторы, главными из которых, следует назвать проблему распределения Черноморского Флота между Россией и Украиной и рост самостоятельных настроений крымской политической элиты.

Главная военно-морская база Черноморского флота в Севастополе, 1991 г.

В 1994-1995 гг межгосударственное противостояние продолжилось, инициатором напряжения снова выступила Россия, Государственная Дума которой приняла несколько соответствующих актов. В то же время по сравнению с подобными документами 1992-1993 годов, тон этих документов стал менее категоричен.

23 ноября 1994 Государственная Дума России приняла заявление «В связи с Постановлением Верховной Рады Украины от 17 ноября 1994 г.« О выполнении Постановления ВР Украины «О политико-правовой ситуации в Автономной Республике Крым».

В Заявлении высказывалось понимание всей сложности проблем, доставшихся России и Украине в результате дезинтеграции Советского Союза, признавалась «реальность нахождения Крыма в составе Украины», но одновременно заявлялось об озабоченности развитием взаимоотношений между Верховной Радой Украины и Верховной Радой Крыма. Документ содержал призыв к народным депутатам и гражданам Украины отнестись с терпимостью и уважением к надеждам и проблемам Республики Крым.

Следующим документом российской стороны стало Постановление Государственной Думы «В связи с решением Верховной Рады Украины по Крыму» от 22 марта 1995. Постановление не отличалась категоричностью утверждений и не содержало требований пересмотра легитимности существующего статуса Крыма и города Севастополя. В документе предлагалось Правительству РФ повторно представить в Государственную Думу весь пакет подписанных в течение февраля-марта 1995 соглашений с Украиной.

По Севастополю отмечалось, что в ходе переговоров с Украиной следует «исходить из признания города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 главной базой Черноморского флота» 11.

Обмен заявлениями продолжался и в течение 1996. В этот период напряжение усиливалось на фоне нерешенности проблем перераспределения Черноморского Флота и сложностями, которые возникали в процессе подготовки базового Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Россией.

В частности, рост напряжения вызвало принятие 16 октября 1996 Государственной Думой России в первом чтении проекта закона «О прекращении раздела Черноморского Флота». В ответ 18 октября 1996 Верховная Рада Украины приняла довольно резкое заявление, где квалифицировала российский проект закона как «попытку распространить юрисдикцию Российской Федерации на город Севастополь».

Действия российского парламента оценивались негативно: «Государственная Дума Российской Федерации не впервые играет дестабилизирующую роль в регионе, нарушает стабильность и безопасность, создает своими решениями конфликтную ситуацию, которая может привести к непредсказуемым последствиям».

Очередным документом со стороны России стало Заявление Совета Федерации Федерального Собрания России «О статусе города Севастополя» от 5 декабря 1996 Заявление начиналось утверждением, что вопрос территориальной целостности и безопасности является основополагающим для любого государства, и подчеркивалось, что в этом отношении не может быть исключением и Россия.

Далее отмечалось: «Между тем в последние годы именно с этой стороны российская государственность подлежит испытаниям на прочность. Яркое свидетельство тому - проблема статуса города Севастополя, которая стала предметом разногласий между Российской Федерацией и Украиной».

Статус города Севастополя воспринимался русскими депутатами как угроза территориальной целостности России, а не Украины, что было свидетельством их убеждений относительно его русской принадлежности. Одновременно Заявление прямо не говорило о русской принадлежности Севастополя, однако выражала озабоченность тем, что «Украинская Сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать на переговорах вопрос о российском статусе города Севастополя» 12.

В тот же день Совет Федерации утвердил и постановление «О комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя», где подчеркнул, что вопрос «имеет исключительную политическую значимость для развития добрососедских отношений между Российской Федерацией и Украиной, обеспечения стабильности и безопасности Европы» 13.

Такие меры российской стороны были негативно восприняты в Украине. В очередном Заявлении от 6 декабря 1996 Верховная Рада Украины негативно расценила их, указав, что целью Российской Федерации является провозглашение российского статуса украинского города Севастополя.

Завершением открытого российско-украинского противостояния по проблеме определения статуса Крыма и города Севастополя стало подписание Базового Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Россией. Это произошло 31 мая 1997 во время первого официального визита российского президента Бориса Ельцина в Киев.

Договор юридически закрепил территориальную целостность обоих государств и нерушимость существующих границ. В контексте предыдущих попыток поставить под сомнение принадлежность Украине Крыма и Севастополя это имело для Украины принципиальное значение. Одновременно была принята украинско-русская Декларация и совместное заявление по вопросам Севастополя и Черноморского флота.

Подписание Договора о Дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Россией 31 мая 1997 в Киеве

Верховная Рада Украины ратифицировала Договор 14 января 1998, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации - 25 декабря 1998, а Совет Федерации - 17 февраля 1999. 2 марта 1999 Президент РФ Ельцин подписал этот ратифицирован закон.

Однако условием вступления Договора российская сторона выдвинула необходимость ратификации Верховной Радой Украины соглашений по Черноморскому Флоту.

28 мая 1997, в Киеве главы правительств Украины и России подписали соглашение о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, о параметрах раздела ЧФ и взаиморасчетах, связанных с разделом ЧФ и пребыванием ЧФ РФ на территории Украины. Украинский парламент ратифицировал это Соглашение 24 марта 1999 г. 1 апреля 1999 в Москве состоялся обмен ратификационными грамотами между Президентами обоих государств. Базовые соглашения по Черноморскому флоту вступили в силу 6 июля 1999 г.

После подписания этих договоров вопрос о статусе Крыма и города Севастополя формально был снят на межгосударственном уровне. Но в последующие годы он периодически поднимался различными российскими политиками, которые открыто заявляли или о необходимости закрепления российского статуса города Севастополя, или о полном возвращении Крыма Российской Федерации. К тому же, все время РФ стремилась поддерживать «русскоязычный статус» Крыма и Севастополя, открывая на их территории собственные образовательные учреждения и предоставляя право российского гражданства жителям города.

Итак, анализ документов высших государственных органов власти Российской Федерации 1990-х годов свидетельствует, что с первых дней после распада Советского Союза, она не признавала легитимности решений Постановлений СССР, РСФСР и УССР 1954 г. о передаче Крымской области в состав Украины. Это обстоятельство стало причиной перманентного противостояния и напряжения во взаимоотношениях двух государств в указанный период.

На фоне всех тогдашних заявлений и постановлений Верховной Рады и Государственной думы Российской Федерации возникает вопрос - как Украине удалось сохранить территориальную целостность и не допустить аннексии Крыма в 1990-х годах. Среди главных причин можно назвать следующие:

- Прежде всего, противостояние различных ветвей власти внутри Российской Федерации. Это помешало выработать консолидированную единую позицию по решению «Крымского вопроса».

- На пути отделения Крыма от Украины стала и несостоятельность тогдашней крымской политической элиты консолидироваться и выступить единым фронтом в противостоянии Киевскому центру.Официальному Киеву удалось на том этапе различными средствами минимизировать сепаратистские настроения на полуострове.

- На ход конфликта между Украиной и Россией определенным образом влиял и факт наличия в Украине ядерного оружия. Самое обострение отношений приходится именно на 1992-1993 годы, когда параллельно шли переговоры об отказе Украины от ядерного статуса.

- На ослабление напряжения в «Крымском вопросе» повлиял и начало Чеченской войны в 1995 г., когда Россия вынуждена была сосредоточить свое основное внимание именно на решении этого военного конфликта и обеспечении собственной территориальной целостности.

- Не последнюю роль, видимо, сыграл и чисто субъективный фактор - Президентом Российской Федерации в то время был Борис Ельцин, позиционировал себя как либеральный политик.

Фантомные боли бывшей Империи вновь обострились весной 2014 года.

Елена Любовец, доктор исторических наук, заведующий отделом Украинского института национальной памяти